马占云

    为了全面贯彻党的十六大提出“加快城镇化”的精神，适应世界发展潮流，改变地处西部少数民族地区落后城市管理面貌，结合本人工作实践，试就临夏市城市管理谈点粗浅认识，抛砖引玉，与城管同仁共谋搞好城市管理大计。

    一、临夏市城市管理的基本现状

    临夏市地处青藏高原与黄土高原的结合部，是甘肃省中部临夏回族自治州首府，旧称“河州”，自古就是“茶马互市”的旱码头。始设市1956年，后几经撤并，于1984年正式设立，现辖四镇六办，总面积88．55平方公里，其中城区面积30平方公里；总人口20万，其中城市人口（不包括有同等数目的流动人口）和农村人口各占一半，回族等少数民族和汉族各占一半。自改革开放以来，特别是一九八六年、一九九六年自治州两次“州庆”和2003年全州民族风情旅游观光节以来，城市面貌有了很大的发展变化，市区主要街道基本得到拓宽，大街小巷全部硬化，以上下水管网建设为主的市政基础设施建设得到配套，而且城市第二版规划出炉，城市发展有了广阔的前景。而与之相适应的城市管理工作而言，临夏市市容秩序管理办公室（市容管理监察大队）成立于1989年，特别是1998年召开全市市容环境卫生集中整治大会，成立了临夏市城市建设管理监察大队。2000年从全市各单位抽调300多名干部职工，市委市政府在组织人事、财力、环境等方面大力支持下，经过艰苦、扎实、甚至比较简单、粗糙的方法，使市容管理工作得到了社会的普遍接受，群众的城市意识从无到有，城市“脏、乱、差”现象得到了有效遏制。

    1、具体工作有：（1）我市乱摆摊点、占道经营、道路严重堵塞、行人无法通行的问题有了明显改观，仅2002年全年就纠正流动经营25364起，占道经营14796起，暂扣押三轮车689辆(次)，收缴秤杆792把(台)；（2）实行“门前三包”，纠正占道经营、乱泼污水、乱倒垃圾，保持了门前的干净整洁。2002年全年共纠正超门店经营l0870起，帮助整理门前乱停乱放车辆9735起，纠正制止乱泼污水、乱倒垃圾11067起；同时彩砖硬化红园路、团结路、解放路、北大街四条街铺面门前人行道31855平方米；（3）在“就近、方便、畅通”的原则下．采取堵疏结合的方法，设立了16个临时性蔬菜瓜果市场，设立了下菜市再就业市场一处；（4）规范户外广告。全市各铺面经营户门前的招牌广告从原来的零乱、破旧更换为美观整洁、具有现代气息的户外广告。共清理各类占道设置的广告牌755块；基本上杜绝了支帐搭篷的不文明行为，对中心广场周围临时广告宣传点和团结路、红园路横幅宣传进行了规范，基本上杜绝了宣传单的乱散滥发，罚没各类违章宣传品16万份；全年共清理各种挂幅1492条（处），清理沿街电线、行道树上缠绕的风筝、塑料带382处；（5）根据州委对临夏市提出的亮化要求，在全市安装灯箱292组，其中团结路9 6组、红园路93组、北大街27组、解放路50组、解放南路2 6组；安装隧道拱门57座、其中红园路1 7座、团结路12座、解放路1 2座、解放南路8座，北大街8座，成为临夏夜景中的一道亮丽的风景线；（6）规范和加强施工现场文明施工管理，共规范施工现场36处，在建筑工地围墙上书写参与城管工作的宣传标语50余条；（7）及时查处违章占道、乱占公用地带的乱搭乱建行为，共拆除违章建筑16处，计230平方米；（8）保持街道环境秩序，清理主街上的煤炭经营，取缔清除了红园新村、新西路街面上的煤炭经营6户；（9）及时清理和制止沿街电线杆、墙壁上乱贴乱画的违章行为，动员干部职工粉刷、清洗各类乱贴乱画1479处。同时抽调人员，采取夜间蹲守的方法对乱喷乱写办理假证的广告，共3次抓获6名外地来临喷写的违法人员，并及时送交公安机关，有效地从源头制止了乱喷乱画的行为；（10）采取果断措施取缔了红园路、团结路、解放路等主街上的电话亭、冰柜、彩票投注点等一切占道经营。特别是在2002年市容综合整治中取缔了市公安局门前、西乐桥餐厅旁的两处电话亭，解决了长期困扰城管工作的“老大难”问题。积极按照市委市政府安排的中心工作，全力配合搞好了滨河路拓宽改造的拆迁工作，集中利用半天时间对三道桥滨河沿岸以北鸡市近千只鸡清运搬迁完，清运鸡笼等设备共十车；对直接影响拓宽改造工作的三道桥头电话亭予以了搬迁，为重点项目保驾护航。

    2、认真落实“依法治市”战略，加强大队自身建设，先后指定和完善了《违章处理程序》、《四不处罚、一轻罚、一重罚规定》、《城管监察干部廉洁自律文明执法制度》以及《出勤制度》、《百分制考核制度》等一系列规章，切实加强了大队的管理和监督机制。

    2、在工作中始终坚持“宣传教育为主”的工作方法，加强宣传力度。

    一是利用新闻媒体进行报道，通过《甘肃广播电视报》、《民族报》以及州市电台、电视台对城管工作积极进行宣传报道，做到广播有声音、电视有形象、报纸有文字。

    二是积极利用有利条件在灯箱、施工围墙上书写参与城管工作的公益性宣传标语。同时积极探索，发动宗教界人士共同倡议、宣传城管工作，使城管工作得到了社会各界的支持与理解。

    三是在日常管理中加强了对城管工作的宣传，对违章现象及时纠正、及时批评教育，使违章户在潜移默化中受到教育；还举办了违章个体商贩、菜农学习班，向违章户宣传城管法律法规，起到了整改一户教育一片的作用，全年累计举办学习班10期，参加的违章群众87人（次）。通过各种有效的宣传措施，为城管工作的顺利开展营造了浓郁的舆论氛围。

    二，城市管理中存在的不足与问题

    1998年设立的临夏市城市建设管理监察大队是事业性质的不属政府序列的临时机构，受市政府委托执法，同时又隶属市建设局，执法队员甚至缺乏最起码的执法条件，同时，大队存在一些重点问题及其他部门职责穿插问题：

    1、执法主体混乱、职责不清，导致了管理效果不明显。(1)按工商局职责和发放摊位证、收取管理费的实际，结合国务院颁布的《无照经营查处取缔办法》，流动经营、超门店经营、“门前三包”属工商局管理的职责范围。但是近几年来，由工商、城管共同管理，而实际是城管监察大队进行管理，由工商局发放雄位证、收取管理费；（2）乱停乱放、设立自行车停放点、汽车停车处，按职责由市郊区交警和市交警大队负责设立、收费管理，但乱停乱放问题一直得不到有效改变；(3)乱泼污水以及影响清扫保洁的障碍问题是沿街饭馆的违章行为，而沿街饭馆由防疫站(公共食品卫生监督所)负责选址认可，由工商局发放营业执照、收取管理赞，市政设施又由市建设局市政稽查队负责。但是饭馆污水、垃圾经常倒在门前临近的下水井口，使下水井堵塞、损坏，甚至个别饭馆直接倒在大路上，久管无效；（4）牛羊屠宰等市场设立的职责在经贸局，而相关管理的职能部门有动物检疫站、防疫站、街道办事处、工商局、城管大队等，群治无首、效果不明显；（5）全市市容环境管理部门是城管监察大队，而市爱卫办又以管理协调部门的名义牵头检查通报优劣，城管监察大队只有具体工作；（6）根据全国人大制定的《城市街道办事处组织条例》之规定：“其主要职责是经济建设为中心，以城市管理为重点、以社区服务为载体，以居民工作为基础，精神文明和物质文明协调发展，把社区建设成为社会安定、经济繁荣、环境整洁、生活便利的文明区”。城市管理是街道办事处的主要职能，这是以法律的形式作了规定的，属地管理任务不落实，办事处只将环境卫生工作作为一项职责，履行法定职责不全面，不符合市十一次党代会提出的城管工作“重心下移、事权下放”的要求；（7）规划、市政设施、公用事业、市容环境等监察职责由城管监察大队履行，但建设局成立的市政设施稽查队，存在与城管监察大队重复的问题；（8）其他职能部门还存在着如：清洁公司由于受设备、财力限制，未能按标准清运垃圾，街道上垃圾散落现象时有发生；给排水公司对上下水井破坏缺乏有效强制制止措施，维修不及时，时常影响市民通行及市容环境卫生；园林局负责全市绿化工作，而园林派出所划归农业局，使绿化安全管理工作落实不全面。

    2、从执法部门的力量看，工商局、交警队、防疫站、建设局、城管大队、加上四镇六办以及动检站、园林局等单位人员，管理人员并不匮乏，关键是缺乏协调一致、合力不强。

    3、管理职责的多次划转是管理工作上推诿扯皮、部门争利的根本原因。如：流动摊点、夜市，先由工商局管，后由城管大队管，而实际管理效果不如人意。

    4、无法可依、执法困难、建管不分、重建轻管是全国性缺乏城管方面法规的主要原因。但就仅有的国务院(市容环境卫生管理条例)，而我市至今没有实施细则，作为地区辖属的县级币，行政立法没有有效性，地区一般无此项工作，也对立法呼吁不够，无法做到依法行政。

    5、城市管理缺乏安全保障机制，管理手段软弱，执法难度大，加之城管相对人员成分复杂，面广量大，造成暴力抗法、起哄、殴打执法人员的事件经常发生，使城管执法人员的人身安全得不到保障，且公安、法院及市民同情心驱使，干扰和阻碍了工作的正常开展。在过去的三年中，我市城管队员二十多次遭到违章户和不明群众围攻和殴打，4名队员彻丁成重伤住院，医疗费达2．4万元，至于威胁、恐吓更是司空见惯。

    三、提高城市管理水平的对策与办法

    1、按照“依法治市”的要求，实现大队执法主体资格，明确执法职责，理顺执法关系。

    要借鉴全国各地其他省、州、市，特别是天水市成立城管综合行政执法局的成功经验，实行相对集中行政处罚权工作，综合设立精干、统—的执法队伍，理顺工商、交警、建设、城管等部门的职能权限，避免管理体制不顾、执法主体不明、权限交叉、职责不清的弊端，克服多头管理和政出多门，使城管工作纳入科学化、法制化的轨道，以提高管理效能、增强执法力度，使城管队伍有权执法。

    2、加快城管配套立法，尽快出台相关的法规规章。

    对全国性缺乏城管方面法规的实际，为城市管理工作提供足够的法律依据，国家立法机关及国家有关部门尽快制定统一的《中华人民共和国城市管理法》，县级以上人民政府也尽快出台相应配套的实施细则，使法律依据更加具体细致，真正让城管执法者确定有法可依、依法行政。建议临夏州人大尽快制定或通过临夏州(市)市容环境卫生管理办法，以提高城市法规的操作性。

    3、建立有效的保障机制，遏止城市管理中暴力抗法事件的发生。

    避免出现执法违法，应借鉴深圳、长沙等地的先进经验，在城管执法队伍中设立公安城管队伍，从公安部门或城管队伍自抽人员。组成城管派出所，在查处违法、违规行为时起到威慑作用，增强执法力度，预防暴力抗法事件的发生。同时出台相应的城管法律、法规和措施，以保障城管队员人身安全，确保城管工作的顺利开展。

    4、加强队伍自身建设是搞好城管工作的关键。

    确立“以人为本”的城管工作思路，加强城管队伍的思想道德、科学文化、业务知识、规章制度。队容风纪方面的建设。结合“三个代表”和“两个务必”的学习教育，在全队深入持久地开展思想政治工作；加强城管法律法规等业务知识的学习，以夯实业务基础和执法水平。必要时清除部分素质低下，不胜任工作的队员。完善管理机制，强化管理措施。以德才兼备的标准，“任人唯贤”的选好中层班子，真正起到联系纽带作用。通过切实用行的措施，把队伍建成一支政治素质高、业务能力强、纪律严明、作风正派、敢打硬仗、勇于胜利的城管队伍。

    5、按照市委提出的“理顺关系、明确职责按责考评、奖优罚劣”的总体要求，明确工商、办事处、防疫站、交警队、建设局、园林局、城管大队、清洁公司、给排水公司、动检站、经贸局等部门的职责。

    在城市管理中明确管理主体、管理层次、管理权限的划分。
    （1）按照工商局职责和国务院《无照经营查处取缔办法》，对无照经营、流动经营、占道经营完全交由工商局进行管理；或者将全市所有铺面由工商局管理，将所有临时摊点、临时占道经营(包括水果蔬菜摊点、夜市等)划转市城管大队，工商局不管理、不收费、不发放摊位证。（2）按照办事处职能回归的要求，在办事处设立相应的工商、建设、市容等组织机构平台，将城市管理工作作为办事处的主要职责来落实，在办事处属地范围内城市管理工作由办事处全权负责，做到权责—致，实现“两级政府、三级管理”的城管要求。（3）州防疫站(食品卫生监督所)、工商局对红园路、团结路、解放路、北大街以及新拓宽的北滨河中路、新华街的小饭馆经营予以取缔，对沿街无下水的美容美发厅也予以取缔，从根本上解决主街上乱泼污水的问题。（4）发挥园林局城市绿化的职责，建议林业派出所全面担负起林木安全职责，彻底取缔城市行道树、绿化带的侵占、破坏，以及“拴绑钉挂”行为。（5）交警队按现有职责对乱停乱放车辆行为进行有效管理，特别是人行道上乱停自行车，按照划定的停车线规范停放，杜绝人行道彩砖上停放汽车、三轮车的行为，改变州委州政府提出的“临夏市城市混乱，乱就乱在人行道乱停车辆上”的现象。同时规范好中心广场、三道桥广场等地段的停车点，严禁将车停放在路中央和停车无序的状况。（6）建设局将职责回归到规划、建设上，将城市管理职能按职分解到有关部门，避免部门职责重复的问题。（7）城管监察大队在落实执法权的基础上，发挥监察职能，搞好协调、监察配合职能，每天按分段分片责任到人的责任范围，对各办事处、各职能部门的城市管理工作进行监察记录，督促整改不足，每月整理、通报全市，对整改不力的发放限改通知，限期改正。在爱卫办的关系上明确一个重点，避免检查由爱卫办管，监察大队直接管理具体事务的问题。（8）城管监察大队在发挥管理职能时，将重点放在户外广告、临时占道上，坚决取缔影响市容的各种违章占道和不按《户外广告管理办法》审批、设置的广告，按有关规定收取全市户外广告、临时性占道的占道费。（9）驻市所有单位对影响市容的单位形象卫生、环境卫生、“门前三包”、设置的户外广告、门匾卫生必须按城管部门的要求做到净化、美化、亮化。限改不力的将进行拆除、扣封设施、罚款等处罚，并按组织关系通报上级有关部门。（10）探索有效制止破坏市政设施的强制措施，严厉打击违法行为的前提下，给排水公司按职责及时清理、疏通城市下水管道，及时维修破损的上下水管道，及时清除破损管道溢水，避免破坏路面，破坏附近建筑物，影响道路畅通的行为；清洁公司按照城市道路保洁标准，按时清扫城市道路，对各主要街道的保洁工作要及时，不留垃圾死角，并及时按标准清运城市生活垃圾，保持城市市容美观整洁，（11）为遏制城市管理中暴力抗法事件的发生，公安部门应全力支持，对妨碍市容管理人员执行公务、煽动、围攻管理人员执行公务的行为应立即介入，按照“妨碍公务”进行治安处罚。对情节严重恶劣、扰乱治安的应予以重罚；构成犯罪的追究刑事责任。（12）在迎接“五·一”节，国庆节等重大节庆活动时，市上组织工商、公安、交警、防疫站、园林局、办事处、城管大队等城市管理各职能部门，适时地开展若干次市容环境卫生重点集中整治，主要是营造管理氛围，突破城管工作难点，以重点整治为长效管理打好铺垫，用长效管理保证集中整治成果，使城管工作逐步走上规范化、长效化。(13)认真落实市十—次党代会提出的工效挂钩的要求，对城管部门职工工资发放由银行直接发给职工转变为本部门直接发放，实现全面完全的工效挂钩。

    总之，全国城市管理工作也处在探索阶段，以上是本人对我市城市管理工作各方面思考的一一罗列，按照我市市情，城市管理综合执法和相对集中行政处罚权工作势在必行，而且随着全国各地城管综合执法和相对集中行政处罚权工作的试点成功，城管综合执法应在全国全面推开。
    （作者单位：临夏市城市建设管理监察大队）